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    弱化資質管理應與加強從業隊伍建設相協調

    采招網資訊報道 2016-6-22 14:01:47

     

      國務院新一屆政府成立以來,大力推進行政審批制度改革,推進簡政放權和政府職能轉變,各級政府和有關部門也不斷創新公共服務提供方式,推出一系列涉及公共采購領域的“放、管、服”舉措。在這一背景下,科技項目招標代理資質、通信工程招標代理資質、機電產品國際招標代理資質、政府采購代理資質審批等相繼放開,公共采購領域的改革走向深水區。

      近日,國務院決定取消招標師、物業管理師、市場管理員等47個職業資格許可和認定事項。目前,我國職業資格分為準入類和水平評價類兩類。根據現行管理制度,一般情況下,準入類職業資格與機構資質掛鉤。即新設立機構申請某項資質,或原有機構申請資質升級,必須滿足“具備一定數量的取得相應職業資格的人員”方面的要求,否則無法獲批。而水平評價類職業資格則只代表通過相應考試后持證者具有某方面的職業水平和能力,大多不與機構資質掛鉤。

      本次取消的招標師職業資格,屬于市場準入類職業資格。被取消后,招標師是否重新降為水平評價類職業資格,還是從此壽終正寢,退出“江湖”?這一話題引發了熱議。筆者歸納了一下,主要呈現兩種截然不同的觀點:

      第一種觀點認為招標師應該徹底退出市場。持這一觀點的人士認為,招標采購活動是一種市場交易行為,從業人員業務素質如何,應該發揮市場競爭機制的優勝劣汰作用,交由市場去評價和認定,政府不應設置職業水平評價制度。

      第二種觀點認為應保留招標師職業水平評價制度。持這一觀點的人士認為,招標采購活動具有一定的技術屬性、經濟屬性和法律屬性,對從業人員的要求相對較高。特別是使用公共資金的采購項目或涉及公共利益、公共安全的大型基礎設施和公用事業項目,如降低從業隊伍要求,容易對社會公共利益造成損害。

      筆者比較傾向第二種觀點。誠然,取消不必要的職業資格許可和認定事項,確實能起到降低制度性交易成本的效果,能為大中專畢業生就業、創業提供便利,也可以為去產能企業的相關人員轉崗創造條件。但是,公共采購與私人采購存在較大差異,如對采購從業隊伍放任不管,純粹交由市場機制決定,不利于保障社會公共利益和采購資金的使用效益,還有可能對政府公信力帶來負面影響。

      首先,公共采購與私人采購的資金性質差異較大。私人采購使用的是采購人的自有資金,其資金使用效益理應由自己承擔;公共采購使用的是公有資金,往往來自于政府的稅收或非稅收入。納稅人將公共資金委托給政府后,交由政府統一管理和使用,形成委托-代理關系。根據委托-代理理論,采購人只是納稅人-政府-財政部門-采購單位這些層層委托-代理關系中的一環,而非采購資金的所有人,對采購資金的使用效益并不那么關注。在實踐中,“花納稅人的錢為社會公眾辦事”的采購人,往往容易傾向于關注采購貨物、工程或服務的舒適性、奢華性等方面的功能,缺乏“節儉辦事”的源動力,需要通過相應機制加以約束和規制。根據西方發達國家的經驗,將采購活動交由職業采購人員組織實施,是一種發展趨勢,甚至在可期的未來建立一支專業化、職業化的政府采購合同官隊伍,也是應有之義。

      其次,二者采購目的差異較大。私人采購只是為了滿足個人在消費和生產方面的需求;而公共采購則是為了滿足政府機構的日常運轉,或為社會公眾提供公共服務。因此,公共采購往往關系到社會公共利益、公眾安全甚至國家安全,不能僅僅考慮采購資金的使用效益,有時甚至可能為了兼顧節能環保、扶持民族地區、促進中小企業發展等宏觀調控目標,需要暫時犧牲單個特定采購項目的資金使用效益。僅憑市場機制的自動調節往往難以實現這些特定功能,而是需要從業人員具有較高的專業素養,在實踐中根據項目具體特點靈活把握。

      最后,項目性質差異較大。一般情況下,私人采購的目標較為單一,只需滿足一種或幾種特定的要求即可;而公共采購的目標相對比較復雜。公眾的廣泛性和公眾需求的多樣性,決定了衡量公共事務管理和服務有諸多標準,公共采購活動必須在這些不同要求和標準之間進行取舍,在各個采購原則之間找到最佳的平衡點,以便采用最適合的采購工具、采購方式開展相應采購活動。舉個簡單的例子,在《政府采購法》及其配套規章制度中,規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購和競爭性磋商等6種不同的采購方式,各種采購方式又有不同的適用情形和程序要求。針對一個特定的采購項目而言,如何采用適合該項目特點的采購方式,如何選擇合適的評審方法,如何設置各項評審因素的評價標準和權重,需要掌握技術、經濟、管理和法律等諸多門類的相關知識。如果沒有經過系統的職業素質、專業能力、職業行為和職業責任培訓,從業人員很難適應復雜工作的要求。

      誠然,文憑不等同于水平,證書不等同于能力。但是,目前我國公共采購領域自律約束和監督機制尚不健全,公共采購專業化、職業化隊伍尚未建立,加強采購從業隊伍的建設和管理,既是現實需要,也符合國際的通行做法。

      綜上所述,筆者認為,弱化資質管理應與加強從業隊伍建設相協調。現階段,在弱化代理機構資質審批管理的同時,應加強公共采購從業隊伍建設,健全和完善從業隊伍教育、培訓、考核和退出機制,提高從業隊伍業務素質和工作責任,同時賦予從業人員相應權利,落實法律責任,以提高招標采購活動質量和功效,進而提高公共資金的使用效益。

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